המידע הועבר באמצעות המינהל לאיזורי פיתוח במשרד התמ"ת ואגף התקציבים במשרד האוצר.

 

• כתב וערך ד"ר דוויד גייר

 

 

מפתח עניינים

 

0.  דבר שר התעשייה והמסחר

1.  תמצית וסיכום

2.  תכנון עתודות קרקע לטווח ארוך

3.  הבסיס לתחזית צרכי התעשייה בישראל

4.  מגמות בצמיחת התעשייה בישראל

5.  שיטות התחזית

6.  הצורך בקרקעות לתעשייה במישור הלאומי - תוצאות התחזיות

7.  הקצאת עתודות קרקע לתעשייה עד שנת 2020 לפי מחוזות ונפות

8.  לוחות

9.  תרשימים

10. נספחים

 

* * * * * * * * * * * * * * * * *

 

0. דבר שר התעשייה והמסחר

התפתחות תעשייתית הינה מהלך חיוני להבטחת צמיחה כלכלית בישראל. על מנת להשיג זאת

עלינו להבטיח להבטיח מבעוד מועד קיומו של מלאי תכנוני זמין של קרקע לתעשייה.

 

המינהל לאזורי פיתוח במשרד התעשייה והמסחר בשיתוף אגף התקציבים ובתיאום עם צוות

תמ"א 35, ערך תחזית לגבי עתודות הקרקע הדרושות לתעשייה בישראל עד שנת 2020.

התחזית שנערכה בפרסום זה תאפשר הערכות מתאימה לפיתוח התעשייה בישראל.

 

דגש מיוחד ועיקרי מיתן במשרדינו לפיתוח התעשייה בפריפריה, תוך התמקדות בהקמת

פארקי תעשייה מרחביים מודרניים גדולים המשותפים למספר רשויות שכנות.

 

הנני רואה הישג במדיניות המשרד בפריפריה המתבטאת בפועל ב-"מגרש מחכה ליזם". מדיניות

זו מייצגת את אמונתי הדבר הגישה בה צריך וראוי להתייחס ליזמים, לתעשיינים, ולסיכויי

העובדים לזכות בתעסוקות איכותיות המשלבות טכנולוגיות מתקדמות ומפרנסות אותם

בכבוד.

 

משרדנו יקצה את המשאבים לקידום התכנון הנדרש ע"פ ממצאי התחזית.

 

יצירת מלאי תכנוני זמין וקידום התשתיות המודרניות יקנה לפריפריה את הבסיס החיוני

החסר לפיתוח התעשייה המתקדמת באזורים אלו.

 

 

בברכה,

שר התעשייה והמסחר

 

 

1. תמצית וסיכום

 

התעשייה הינה גורם מרכזי בהתפתחות הכלכלה בישראל. כיום יש כ- 400 אלף מועסקים

בתעשייה שהם מהווים כ- 19% מסך התעסוקה. כמו כן ידוע שהסחר בין מדינות הוא ברובו

של סחורות, תופעה זו בולטת בישראל עוד יותר כיוון שכלכלתה קטנה, ועל כן היצור

התעשייתי מהווה בסיס עיקרי למסחר בינ"ל והגורם עיקרי של קשריה עם העולם.

 

הקרקע בתעשייה הינה תשומה חיונית בתהליך היצור. גם בענפים אחרים יש שמוש בקרקע, אך

לתעשייה דרוש שטח גדול יותר בהשוואה אליהם. שטח גדול יותר למפעל מוזיל את תהליך

היצור ע"י גישה נוחה יותר, קלות שינוע ואיחסון וכו'. כאשר מול עיניהם של בעלי

המפעלים עומדים שני שיקולים, אחד התפוקה השולית של גורמי היצור (קרקע) והשני הוא

מחיר גורם היצור. התוצאות של שיקולים אלו קובעים את גודל השימוש בקרקע ומיקום

המפעלים. משנת 1982 ניתן לראות בברור מגמה של העברת מפעלי תעשייה ממרכז הארץ

לפריפריה על פני זמן (המושפעת גם מתפתחות התחבורה והניידות של כוח אדם(.

בקבלת החלטות בנוגע למיקום אזורי תעשייה ישנה הסכמה של קובעי המדיניות והציבור

לגבי הבעיתיות במיקום אזורי תעשייה בקרבת אזורי מגורים ,"not in my back yard" ועל

כן יש להתחשב במגבלה זו.

             

           

היה שינוי באופי אזורי התעשייה. בעבר תוכננו אזורי תעשייה על בסיס התפיסה

שהעובדים הולכים ברגל למקום עבודתם, או לכל היותר נוסעים למרחק קצר. התוצאה

היתה הקמת מספר רב של אזורי תעשייה קטנים, שרבים מהם לא השתלמו כלכלית. עם

הגידול במספר כלי הרכב התארכו מרחקי הנסיעה לעבודה )יוממות(. גידול הנידות

הביא להרחבה במידותיהם של אזורי התעשייה, בהם הוקצו שטחים המיועדים לשרותי

מסחר ומשרדים אשר הפכו אותם לכלכליים יותר ("מרכזי כוח"Power Centers" ").

 

בתכנון עתודות הקרקע לתעשייה צריך להתחשב ב- 3 נקודות עיקריות:

             

1.  כמות עתודות הקרקע בתעשייה

2.  מיקום התעשייה

3.  אופי וגודל כל איזור התעשייה

 

 

החלטות של קובעי המדיניות הנוגעות לקרקע כמעט ואינן הפיכות משום שרזרבות הקרקע

הולכות ומדלדלות, בעיקר לאור השינויים המתמשכים הקשורים בבעלות על הקרקע בישראל.

לפני הקמת המדינה וגם לאחריה שימשו הקרקעות החקלאיות כעתודות הקרקע. היום, עם

הקטנת הצרכים לקרקע חקלאית, מתקיים שינוי מבני בבעלות הקרקעות בעיקר בקיבוצים

ובמושבים ושינוי של מטרות השימוש בהן.

בשל הסיבות המפורטות לעיל קיימת חשיבות לתכנון עתודות קרקע באופן מידי, דחיית

ההחלטה עלולה לפגוע בפיתוח העתידי של התעשייה ולגרום נזק בלתי הפיך.

 

באופן טבעי תלויים הצרכים בעתודות קרקע בהתפתחות התעשייה, זאת כנגזרת מגידול

בתעסוקה וגודל השטח הדרוש לעובד.

בעבודה הנוכחית נערכו תחזיות לקביעת מספר עובדי תעשייה לשנת 2020 על פי שני סוגי

תחזיות:

             

תחזיות על בסיס המשך המגמות הקיימות בתעשייה שלפיהם יהיו 642 אלף

1.  מועסקים בתעשייה בשנת 2000.

             

כדי לאמוד את היקף עתודות הקרקע הדרושות לתעשייה, חייבים להניח הנחות

לגבי מגמות ההתפתחות הכלכלה במשך הדור הבא 20) שנה או יותר(. הביקוש

לקרקע ביצור נגזר מהביקוש למוצרים "derived demand" מנקודת ראות

סטטיסטית, גורם טוב לחיזוי הביקושים, הוא מספר מועסקים.

           

             

1. תחזיות על בסיס הגידול באוכלוסייה, ושיעור ההשתתפות בכוח העבודה, שלפיהם

    יהיו 665 אלף מועסקים בתעשייה בשנת 2020 על פי תחזית של תמ"א 35.

           

             

הלוח שלהלן מראה את האומדן במחסור בקרקע לתעשייה לפי חלוקה גיאוגרפית.

 

סה"כ המחסור בקרקע לתעשייה עבור כלל המדינה מסתכם בכ- 38 אלף דונם, מזה בפריפריה

17-19 אלף דונם (ראה תרשים 5). יש לציין שבחלוקה לפי המחוזות נמצאה שונות גדולה בין

שתי התחזיות. בשל כך הסיכוי לטעות בתכנון במחוז צפון גדול. לכן בהמשך העבודה מוצגת

תחזית זהירה יותר מהתחזית המבוססת על 665 אלף מועסקים ובה צפוי מחסור במחוז

צפון של 10,000 דונם המוצגים בנספח 4 לעומת 7,400 דונם המוצגים בלוח שלהלן.

             

המחסור החזוי לקרקע בתעשייה

 

 

 

הערה:

שטחי התעשייה ביו"ש וחבל עזה נכללו מחוזות הצפון, המרכז, ירושלים, והדרום ע"פ קירבתם

הגאוגרפית (נספח2)

 

2. תכנון עתודות קרקע לטווח ארוך

תכנון שימושי קרקע לטווח ארוך חיוני כדי לנצל את הקרקע באופן הרציונלי ביותר משום

שלשימושים משמעויות ארוכות טווח ששינויים מורכב ביותר.

תכנון עתודות קרקע הינו משימה מורכבת, בעיקר לאור השינויים המתמשכים הקשורים

בבעלות על הקרקע בישראל. לפני הקמת המדינה וגם לאחריה שימשו הקרקעות החקלאיות

כעתודות הקרקע. היום, עם הקטנת הצרכים לקרקע חקלאית, מתקיים שינוי מבני בבעלות

הקרקעות בעיקר בקיבוצים ובמושבים ושינוי של מטרות השימוש בהן.

 

ליעוד הקרקעות בסקטור הפרטי השפעות גדולות על החלטות הנוגעת לשימוש אופטימלי של

הקרקע כתשומה, וכתוצאה מכך לגבי מיקום עסקיהם.

 

לתעשייה צדדים חיוביים ושלילים כאחד. מצד אחד, התעשייה מהווה גורם מרכזי בהתפתחות

הכלכלה, כמו כן מהווה היצור התעשייתי בסיס עיקרי למסחר בינ"ל (סחורות הן המרכיב

העיקרי ביצוא של המדינות). ישראל שכלכלתה קטנה, מהווה מסחר זה מרכיב עיקרי בקשריה

עם העולם. היצוא מהווה יחסית אחוז גדול מהתמ"ג (כ- 30% בישראל בהשוואה ל- 16% בלבד

בארה"ב).

 

מאידך קיימות לתעשייה גם השפעות שליליות, זאת בעיקר בקרבת אזורי מגורים. קובעי

המדיניות והציבור מתנגדים כאחד למיקום אזורי תעשייה בקרבתם "."not in my back yard

כמו כן יכולה להיות ליצור התעשיתי השפעה שלילית על האקולוגיה.

 

 

הקרקע בתעשייה הינה תשומה חיונית בתהליך היצור. גם בענפים אחרים יש שמוש בקרקע, אך

לתעשייה דרוש שטח גדול יותר בהשוואה אליהם, זאת משום שבתעשייה, השטח לעובד כולל

שטח עבור קווי יצור, איחסון ושינוע.

 

כדי לאמוד את היקף עתודות הקרקע הדרושות לתעשייה, חייבים להניח הנחות לגבי מגמות

התפתחות הכלכלה במשך הדור הבא ) 20 שנה או יותר). הביקוש לקרקע ביצור נגזר

מהביקוש למוצרים ."derived demand"  מנקודת ראות סטטיסטית, גורם טוב לחיזוי

הביקושים, הוא מספר מועסקים. זאת אומרת שעל מנת לאמוד ביקוש לקרקע, דרושות תחזיות

של מספר המועסקים בתעשייה. מכיוון שיש שונות גדולה במספר מועסקים לפי ענפי המשנה,

צריכות התחזיות לכלול התפלגות של המועסקים לפי סיווג תעשיתי .(SIC)

 

טעויות בתחזיות יכולות ליצור הטיה כלפי מטה, אשר עלולה להגביל את התפתחות היצור

התעשיתי, ומאידך, הטיה כלפי מעלה, שעלולה לגרום לבזבוז רזרבות קרקעיות, היכולות

לשמש למטרות אחרות.

ברור שההטיה כלפי מטה חמורה יותר, שכן יכולה היא לגרום לנזק ממשי לתעשייה בטווח

הארוך, בו בזמן שההטיה כלפי מעלה מחייבת אך ורק שינויים ביעוד השימושים בקרקע.

בתכנון צריך להתחשב בכך, שקיימים גורמים רבים אשר מונעים שימוש מידי ומקסימלי

בקרקע (גורמי חיכוך) ונדרש זמן עד שתתבצע התאמה בין התכנון והמימוש בפועל. לכן,

בתכנון עתודות קרקע לתעשייה חייבים להתחשב בהטיות בתחזיות, ובזמן הרב הדרוש

להתאמות אשר נובעות מהתהליך. דרושות החלטות עסקיות רבות כדי להסב שטחים תעשיתיים

מתוכננים לשימוש ממשי )לרבות שינוי יעוד(. התיכנון הינו תנאי הכרחי אך אינו מספיק

להקמת מפעל תעשיתי.

 

משמעות הדבר היא, שדרושות עתודות קרקע נוספות מעבר לתחזית.

 

3. הבסיס לתחזית צורכי התעשייה בקרקע

כדי לאמוד את כמות הקרקעות הדרושות, יש להעריך את מצב הכלכלה של ישראל בעתיד.

 

נערכו מודלים כלכלים תיאורטיים ומודלים סטטיסטים רבים, כדי להסביר ולהעריך גורמים

הקשורים לצמיחה כלכלית לטווח ארוך.

 

בין המודלים הקלסיים נמנים:

             

המודל של קוב-דאגלס (Cobb-Douglas)  המסביר ומנסה לחזות את העתיד על בסיס

1.  תשומות כוח אדם, הון ושינויים טכנולוגים.

2.  סולו (Solow) המסביר צמיחה בעזרת פריון.

 

מודלים אלה וכן גירסאות חדישות ומתוחכמות יותר, נמצאים בשימוש רחב במוסדות

אקדמאים כדי להסביר צמיחה, אבל נמצא כי יישומם מוגבל, כשבאים לחזות את פרופיל

הכלכלה באופן כמותי.

גורמים רבים ישפיעו על הפרופיל התעשיתי והתוצרת התעשיתית בישראל בעתיד )כפי שעשו

בעבר(. מכיוון שישראל היא "כלכלה פתוחה" וקטנה ביחס לעולם, רגישה היא מאוד לשינוים

החלים בגורמים אלה.

 

1.   האם תעשיות היצור יתבססו בעיקר על היי-טק , או האם צפוי תפקיד חשוב

      לתעשיות אחרות.

2.   עליה.

3.   הגורם הציבורי בהקצאת משאבים, וההפרטה של הכלכלה אשר מובילה להקטנת

      משקלו של הסקטור הציבורי בה.

4.   מדיניות הממשלה בנוגע למיסוי, לתעסוקה מלאה ולשווקי ההון.

5.   רמות שכר יחסיות.

6.   רמת שיעור ההשתתפות בכוח בעבודה.

7.   השקעות בציוד ובהון.

8.   השקעות בכוח אדם (חינוך).

9.   השקעות במחקר ופיתוח.

10. התפתחות תהליך השלום.

 

כל אלה וגורמים נוספים ורבים, יקבעו את מבנה הכלכלה ברמה הלאומית בעתיד, וכתוצאה

מכך גם את הצרכים התעשיתיים בדור הבא.

לדאבוננו, הגורמים הנ"ל אינם פשוטים יותר לחיזוי מאשר חיזוי צורכי הקרקע בתעשייה.

הגורמים תלויים האחד בשני ולכן צריך לאמוד אותם בו זמנית (משוואות סימולטניות). מכך

עולה כי לבנות מודל של הכלכלה זו משימה מורכבת ביותר. יתר על כן, התחזיות הן לטווח

הארוך (20 שנה או יותר), עובדה המקשה על המשימה עוד יותר. במודלים לטווח ארוך

קיימות השפעות שאין כלים לחזות אותן. מצד שני, הרבה מהגורמים הללו משתנים באיטיות

כך שעל אף ה"טעות", התחזיות נמצאות בטווח שאפשר להסתמך עליו.

 

בנוסף לתחזיות של קרקע ברמה לאומית, חשוב לחזות את הפיזור של התעשייה בישראל.

 

להלן הגורמים המשפיעים על מיקום התעשייה בישראל:

 

             

1.   מחירי הקרקע. קיימת מגמה של גידול הביקוש לקרקע בערים למטרות מגורים

      וכתוצאה מכך עליה במחיר. לכן התעשייה אשר דורשת כמות גדולה של קרקע יחסית

      לענפי כלכלה אחרים תנוע לפריפריות (ראה תרשים).

2.   גידול באחוז בעלי הרכבים הפרטיים מתוך האוכלוסייה מגדיל את הניידות

)      יוממות).

3.   פיתוח מואץ של אמצעי התקשורת, מאפשר מיקום התעשייה במקומות מרוחקים יותר.

4.   משתנים חיצוניים כגון: יחסי גומלין בין תעשיות שונות וענפי כלכלה אחרים,

      אשר מפיקים תועלת מהקירבה שלהם האחר לשני.

 

גורמים אלה ואחרים הינם חלק ממכלול השיקולים של מיקום התעשייה.

 

4.  מגמות בצמיחת התעשייה בישראל

 

             

 4-1   מגמות בכלכלה הישראלית 1982-1994

 

מבלי להיכנס לפרטי פרטים של התפתחות הכלכלה הישראלית, או הגורמים להתפתחותה, הלוח

שלהלן מראה את השינויים שחלו בגורמים הרלונטיים:

ניתוח הנתונים בשנים 1982-1994: